Cap, Trade and Tax -  equitable and efficient Compromise for Climate Protection

 

Situation after Kopenhagen

The European Union countries had proposed a 30% reduction in emissions by 2020 from the base year 1990 and have extensive experience with carbon emission trade.

Countries with relatively high carbon emissions relative to social product, have proposed unacceptable reductions (e.g. US) or want to further increase their emissions (e.g. China).

World-wide carbon quotas will not work, as each country will try to achieve higher quotas for itself.

 

Proposal

A party entering negotiations with a 30% offer may well accept 40% in a later compromise:
A 40% reduction of European energy-related emissions (disregarding any CDM/ JI) by 2020 could be a somewhat sufficient solution.
The previous “Enquete-Kommission” of German parliament had already voted for 50% reduction by 2020, which allows for some offset within EU. Carbon trade within the EU would continue. It might be extended by countries that also pledge to reduce by 40%, except for provisions of “hot air” from eastern European countries. European carbon trade would result in a price for carbon.

 

Now the main suggestion:

These carbon prices shall become the requirement for all other countries, except the very poor: Countries like China, US, Russia etc. shall be obliged to achieve similar prices for carbon emissions like the EU countries. Each country can choose whether to achieve this with carbon taxes or through prices for tradable emission rights. Emission rights would be issued and rationed by each country in an amount that will lead to (approximately) the same carbon price as in the first group of “reference countries” (i.e. Europe). To reach an agreement, developing countries could be allowed to raise taxes some years deferred.

 

Advantages

This is a solution acceptable for everybody: There will be no firm caps for emissions in developing countries. Similarly, .the US congress would neither have to decide about a percentage of carbon reductions, nor about a price for carbon, but just adjust a local carbon market to a market equilibrium. Economists will like it for its lowest-cost solution.

 

The agreement shall allow for adjustments in case the developing countries’ emissions rise too quickly, so the total emissions rise more than expected, or if climate change becomes worse than expected, which may give some comfort to the island states.

 

The main advantage probably is that is satisfies different expectations: The old industrialized countries may expect significant limiting effects in the rest of the world. The newly industrialising countries may expect more growths for their nations, so that the adjustment clause will further limit pollution I the first group. Finally, all governments will cherish prospects for tax income they can blame on an “international agreement”.

 

 

 

 

 

Cap, Trade and Tax - ein gerechter Kompromiss für den Klimaschutz

 

Ausgangslage nach Kopenhagen

Die EU-Länder haben eine 30%-ige Emissionsminderung bis 2020 gegenüber 1990 angeboten und haben funktionierende Erfahrungen im Emissionshandel.

China und die USA haben keine bzw. inakzeptable Emissionsminderungen angeboten.

Eine weltweite Einigung auf Emissionsrechte wird nicht gelingen, weil jedes Land höhere Quoten für sich selbst anstreben wird.

 

Vorschlag

Wer mit 30% in die Verhandlungen geht, kann auch mit 40% herauskommen: Europa soll also um 40% bis 2020 reduzieren, bezogen auf energiebedingte Emissionen. Die Enquete-Kommission des Deutschen Bundestags hatte eine Reduzierung um 50% bis 2020 gefordert, das öffnet bereits EU-interne Ausgleichsmöglichkeiten. Der EU-Emissionshandel wird fortgeführt, es ergeben sich transparente Preise. Wer ebenfalls um 40% reduzieren will, und nicht nur um „hot air“, kann sich dem anschließen.

 

Diese Preise geben die Vorgabe für die übrigen Vertragsstaaten, ausgenommen die ärmsten Länder: Für Länder wie China, USA, Rußland usw. gibt es also die Verpflichtung, durch neue CO2-Steuern oder Zertifikatspreise einen gleichwertigen Preis für Emissionen zu erzielen.

 

Dies ist für alle vertretbar, weil keine festen „Wachstumsgrenzen“ (für die Schwellenländer) vorgegeben werden. Auch der US-Kongreß muss keine prozentualen Minderungen beschließen, sondern nur eine Gleichbehandlung mit allen anderen Ländern.

 

Der Markt wird dann in allen Ländern zu kräftigen Minderungen gegenüber der Trendentwicklung führen.

 

Eine Nachjustierung bliebe möglich, wenn die Erkenntnisse über den Klimawandel oder die Emissionen der nicht quotierten Industrieländer trotzdem „davonlaufen“. Internationalen Handel mit Emissionsrechten gäbe es nur in der ersten Ländergruppe, und damit relativiert sich auch das „Feilschen“ und Emissionsquoten, weil für alle anderen Länder die Emissionspreise landesintern geregelt werden.

 

Cap, Trade and Tax - so funktioniert es:

Beschrieben wird eine Variante des Emissionshandels für CO2 und weitere Treibhausgase. Vorgeschlagen wird die Durchführung des Emissionshandels in einer Ländergruppe, in der auch ein Marktpreis für Emissionsrechte ermittelt wird. Dabei könnte es sich um die „westlichen“ Industriestaaten handeln (Annex 1-Staaten des Kyoto-Protokolls). Realistischer wäre allerdings eine Einbeziehung nur der EU-Länder, da andere Länder kein etabliertes Handelssystem aufweisen, bislang meist keine weitreichenden quantitativen Minderungsziele akzeptieren (z.B. USA), und wegen ihren sehr hohen historischen Emissionen auch jeden Handel „überschwemmen“ könnten. In einer zweiten Ländergruppe werden durch die jeweiligen Staaten Emissionssteuern erhoben, die dem Marktpreis der ersten Ländergruppe folgen. Diese Vorgehensweise könnte eine internationale Einigung über ein Kyoto-Folgeabkommen wesentlich erleichtern, weil

* sie jedes Land zu gleich starken Anstrengungen in Bezug auf ihren aktuellen Energieeinsatz  verpflichtet;

* den alten Industriestaaten höhere Anstrengungen pro Kopf auferlegt, im Verhältnis zu ihrem höheren Energieverbrauch;

* den alten Industriestaaten entsprechend ihres größeren, nicht ausreichend energieffizienten Kapitalstocks, der an die geänderten Verhältnisse anzupassen ist, auch höhere Anstrengungen im Verhältnis zu ihrem Bruttosozialprodukt abverlangt;

* Transferzahlungen von Schwellenländern an alte Industriestaaten für den Erwerb von Emissionsrechten in jedem Fall vermeidet;

* auch Transferzahlungen von Industriestaaten an Schwellenländern vermeidet, die eine Einigung m.M .erschweren würden, und stattdessen die Anstrengungen der Industrieländer vollständig auf den Klimaschutz im eigenen Land konzentriert

* auch ohne Mitwirkung der Staaten der ehemaligen Sowjetunion - und ohne Transferzahlungen in Folge von ohnehin vorhanden Emissionsminderungen in diesen Ländern - funktionieren kann.

 

In der zweiten Ländergruppe können anstelle von Emissionssteuern auch Zertifikate kostenlos verteilt werden. Es würde dafür gesorgt werden, dass sich ein Preis einstellt, wie er auch in der Referenz-Ländergruppe mit festen Emissionskontingenten gilt. Dazu könnten auf dem Emissionsmarkt zusätzliche Zertifikate von Staats wegen verkauft werden, wenn der Preis „zu hoch“ wäre. Bei zu niedrigem Zertifikatspreis wegen zu großzügiger Zertifikatsausgabe wäre eine Rückkauf aus Steuermitteln in der Allgemeinheit wohl schwer vermittelbar. Stattdessen könnten bereits ausgegebene Zertifikate „abgewertet“ werden, bis sich der gewünschte Preis einstellt. Denkbar wäre auch eine Herausgabe von jeweils weniger Zertifikaten im Folgejahr.

 

A. Umfassender Emissionshandel: Cap and Trade

Ein internationales Handelssystem über Emissionsrechte für CO2 und weitere Treibhausgase bewirkt nach der ökonomischen Theorie eine optimale Allokation der Anstrengungen zur Minderung von Treibhausgasen. In der Praxis ist eine Einigung auf so ein System sehr schwer herstellbar, da die erstmalige Allokation der Emissionsrechte der Gewährung einer Rente gleichkommt. Daher wird jedes Land bemüht sein, den eigenen Anteil am „Kuchen“ möglichst groß zu gestalten. Dieser Anreiz zu unnachgiebigen Verhandlungen ist bei einem länderübergreifenden Handelssystem (und entsprechenden Verkaufserlösen) sogar noch größer als bei auf ein Land bezogenen Emissionsrechten.

Würde man die Emissionsrechte nahe der historischen Emissionen festlegen,  müssten Staaten mit schnell wachsender Wirtschaft wie China erhebliche Mittel für den Ankauf von Emissionsrechten aus Staaten ohne derartige Wachstumsdynamik, aber mit hohen historischen Emissionen wie Russland, USA oder auch Deutschland aufwenden. Andererseits werden die Staaten mit vergleichsweise hohen Emissionen - dazu gehört heute ebenfalls China - sich einer ebenso denkbaren Allokation mit einheitlichen Emissionswerten „pro Kopf“ der Weltbevölkerung widersetzen.

Bei der aus dem Kyoto-Abkommen bekannten Vorgehensweise werden genaue Emissionsrechte (und damit Minderungsziele) für jedes Land vorgegeben, aus denen unmittelbar die Einschränkungen für die eigene Bevölkerung ablesbar sind. Dies mindert im Falle starker Einschränkungen die politische Akzeptanz in den jeweiligen Ländern.

Schließlich würde ein internationales Handelssystem für jeden souveränen Staat den Anreiz schaffen, es mit der Erfassung der eigenen Emissionen nicht so genau zu nehmen, also im eigenen Land Emissionen ohne Emissionsrechte zuzulassen und stattdessen Emissionsrechte ins Ausland zu verkaufen.

 

B. Kombination aus Emissionshandel und Emissionssteuern: Cap, Trade and Tax

Vorgeschlagen wird stattdessen eine nach zwei Ländergruppen geteilte Vorgehensweise:

1. Für einen Teil der Staaten werden Emissionsrechte und ein Emissionshandelssystem etabliert. Dies könnten z.B. die alten Industriestaaten in Annex 1 des Kyoto-Abkommens sein, oder aber eine andere Ländergruppe, die sich auf die Emissionsaufteilung zwischen den Ländern einigen konnte.

In dieser Ländergruppe wird sich nun ein Preis für die Emissionsrechte herausbilden.

2. Für die Länder einer zweiten Gruppe geben diese am Markt der ersten Ländergruppe gebildeten Preise nun die Vorgabe für eine Besteuerung von Treibhausgas-Emissionen.

Damit ist gewährleistet, dass die Erlöse im eigenen Land bleiben, so dass es viel leichter sein wird,  diese Länder auf ein derartiges System zu verpflichten. Dieses Verfahren könnte z.B. auf Schwellenländer angewendet werden.

 

Bei einer zeitnahem Übernahme der Marktpreise des Emissionshandels der ersten Ländergruppe in die Emissionsbesteuerung der zweiten Ländergruppe ist auch eine der Bedingungen erfüllt, die zu einer wirtschaftlich optimalen Allokation der Maßnahmen zur Emissionsminderung führen.

Natürlich ist mit diesem System noch keine exakte Mengensteuerung möglich. Hierzu muss man aber einräumen, dass internationale Abkommen ohnehin keine Emissionsminderungen bewirken werden, die sich exakt nach wissenschaftlichen Erkenntnissen zum Klimawandel richten werden, sondern dass es sich immer um einen Kompromiss zwischen wirtschaftlichen und ökologischen Interessen sowie auch einen Kompromiss zwischen den Belangen in der nahen und der ferneren Zukunft handeln wird. Außerdem hat ein solches Abkommen nur eine begrenzte zeitliche Reichweite und umfasst damit nur einen Teil des Weges bis zu einer nachhaltigen Emissionsminderung. Wichtig ist es, überhaupt erst in möglichst vielen Länder eine Entwicklung in die gewünschte Richtung zu initiieren.

Ein solches System würde es auch erlauben, ein Abkommen zunächst in einem Teil der Staatengemeinschaft abzuschließen, der sich auf die Verteilung von Emissionsrechte einigen konnte, und nachträglich weitere Staaten anzubinden, die sich nicht in die Mengensteuerung einbinden lassen, aber die Preissignale aus dem Emissionshandel übernehmen.

 

C. Politischer Beitrittsanreiz in der zweiten Ländergruppe

Der Vorschlag setzt voraus, dass sich zum einen eine ausreichend große Ländergruppe auf bestimmte Emissionsziele einigt, um einen Preis für Emissionsrechte zu erhalten, des sich auf einen ausreichend großen Markt abstützt. Eine solche Einigung ist aber auch bei einem reinen System der Mengenzuteilung erforderlich

Für die Regierungen der übrigen Staaten, die diesen Preis lediglich als Steuersatz übernehmen, hat ein Beitritt zu diesem Abkommen den besonderen Reiz, dass damit Steuereinnahmen verbunden sind, die aber der eigenen Steuerungsmöglichkeit - und damit auch der Rechenschaftspflicht gegenüber den Wählern - weitgehend entzogen sind. Bei allmählich verschärften Emissionszielen der ersten Ländergruppe werden die Preise für Emissionsrechte und damit die Steuereinnahmen im Laufe der Zeit zunehmen. Die so in der zweiten Ländergruppe bewirkten Steuererhöhungen führen in der Regel auch nicht zu verschlechterten Wettbewerbsverhältnissen für die eigene Industrie auf dem Weltmarkt.

Die entsprechenden Regierungen sind damit in der Lage, über zusätzliche Steuereinnahmen zu verfügen, die sie zur Reduzierung eines Haushaltsdefizits verwenden oder in entsprechende „Wahlgeschenke“ in Form der Senkung anderer Steuern oder zusätzlicher Staatsausgaben umsetzen können. Dies macht einen Beitritt zu dem Abkommen politisch attraktiv.

 

D. Schnelle Wirkung

Neben den besseren Chancen auf eine Einigung liegt der Hauptvorteil des vorgeschlagenen Systems darin, dass auch in den Schwellenländern der zweiten Ländergruppe sehr bald effektive Preisanreize zum Emissionsbegrenzung gesetzt werden. Dies ist dort sogar besonders wichtig, weil dort heute weitaus mehr langfristige Weichenstellungen getroffen werden als in den alten Industrieländern, mithin die Sensibilität auf geänderte Rahmenbedingungen weitaus stärker ist.

Als Beispiel sei nur der Bau von Wohngebäuden genannt: Die alten Industrieländer haben einen großen Bestand an Wohngebäuden mit mäßiger Energieeffizienz und entsprechend hohem Wärmebedarf und daraus resultierenden Emissionen, der nur bei großen Modernisierungen die Möglichkeit zu umfassenden Verbesserungen eröffnet. In Schwellenländern werden vergleichsweise viel mehr neue Gebäude errichtet, bei denen sich jetzt entscheidet, ob von vorne herein eine mehr oder weniger energieeffiziente Bauweise verwirklicht wird. Daher wird eine bestimmte Veränderung des Preisniveaus für den derzeitigen (noch  mäßigen) Energieverbrauch sich dort viel mehr auf die künftigen Emissionen auswirken, als in den alten Industriestaaten mit ihren verfestigten Strukturen.

Es ist nicht zu erwarten, dass sich die Schwellenländer auf zeitnah wirkenden Maßnahmen zur quantitativen Begrenzung ihrer Emissionen einlassen werden: Dies wird - verständlicherweise - als Begrenzung der eigenen Entwicklungsmöglichkeiten in einer frühen Phase begriffen und als ungerecht in Vergleich zu höheren Emissionszuteilungen pro Kopf in den alten Industrieländern.

Die Erhebung von Emissionssteuern in Abhängigkeit von den Emissionsrechtspreisen der Industrieländer beschränkt die Diskussion über Gerechtigkeitsfragen auf ihren Kern, nämlich die (zu) hohen Emissionen der alten Industrieländer im Vergleich zu Klimaschutzinteressen in einer gemeinsamen Zukunft. Auf dieser Ebene mag eine Gerechtigkeitsdiskussion auch fruchtbar sein.

Vorteil des Vorschlags ist also die schnellere Wirkung dort, wo sich Maßnahmen zur Emissionsbegrenzung wegen einer starken Investitionstätigkeit besonders stark auswirken.

                                                                              

E. Details und Modifikationen

1. Rückkoppelung auf die erste Ländergruppe

Der Vorschlag führt zu einer Mengensteuerung lediglich in der ersten Ländergruppe, verbunden mit gleichwertigen Anstrengungen zur Emissionsminderung in der zweiten Ländergruppe.

Es wäre nun möglich, eine zusätzliche Rückkoppelung einzuführen: Die Emissionsziele der ersten Ländergruppe würden damit in Abhängigkeit von der Emissionsentwicklung der zweiten Ländergruppe modifiziert werden. Dies würde bedeuten, dass sich die Emissionskontingente für die erste Ländergruppe (mit vergleichsweise hohen pro-Kopf-Emissionen) reduzieren, wenn in der zweiten Ländergruppe (mit noch niedrigeren pro-Kopf-Emissionen) die Wirtschaft schneller wächst und damit auch deren Emissionen. Eine so stimulierte, zusätzliche Reduzierung in der ersten Ländergruppe wäre aber kein „Nullsummenspiel“, bei dem ein Teil der Emissionsrechte der ersten Gruppe an die zweite Ländergruppe übertragen werden. Im Gegensatz würde ja die Rücknahme von Emissionsrechte der ersten Gruppe zu steigenden Preisen für Emissionsrechte führen, womit nach deren Übertragung auf die zweite Ländergruppe auch dort verstärkte Anreize zur Minderung geschaffen werden.

Diese Anpassung könnte nur in eine Richtung (verstärkte Anstrengungen) zugelassen werden.

 

2. Nachträgliche Rückkoppelungen sind eher akzeptierbar als gleich weitreichende Ziele

Diese Vorgehensweise mit einer Rückkoppelung könnte auch die Akzeptanz zu einer weitreichenden Klimaschutzvereinbarung in der ersten Gruppe verstärken: In einen ersten Schritt würden nämlich nur relativ moderate Emissionsminderungen als Zahl vorgegeben (z.B. 30% Minderung gegenüber 1990 bis zum Jahr 20xx). Diese würden dem entsprechen, was in diesen Ländern derzeit in der Allgemeinheit vorstellbar und politisch umsetzbar ist. Wenn es nun in der zweiten Ländergruppe - trotz der Steuererhebung - infolge des Wirtschaftswachstums zu stärkeren Emissionen kommen solle als ursprünglich veranschlagt, hätte dies verstärkte Anstrengungen in der ersten Ländergruppe zur Folge. Diese würden sich aber erst nachträglich manifestieren, also womöglich auf weniger Widerstand in der Verhandlungsphase des Abkommens stoßen.

Außerdem hätte bis zu diesem Zeitpunkt die zweite Ländergruppe vorgemacht, wie Wirtschaftswachstum trotz Emissionssteuern funktioniert, und welche emissionsmindernden Maßnahmen dies stimuliert:

Wenn ein heutiges Schwellenland den gleichen Lebensstandard pro Kopf bestimmter heutiger Industriestaaten erreicht, und diese Entwicklung bereits von substantieller Verteuerung von Treibhausgas-Emissionen und damit Energie begleitet war, ist davon auszugehen, dass der gleiche Lebensstandard bei niedrigeren Treibhausgas-Emissionen pro Kopf erreicht wird. Das alte Industrieland lebt dagegen noch mit der „Last“ des älteren Kapitalstocks in Form von älteren Kraftwerken, Gebäuden und Kraftfahrzeugen mit höheren Verbrauchswerten.

Dieser relativ emissionsarme Entwicklungspfad könnte dann auch von den Ländern der ersten Gruppe zum Vorbild genommen werden, wenn auch dort der Kapitalstock allmählich ersetzt oder modernisiert wird. Wenn zu diesem Zeitpunkt auch eine Verlängerung der entsprechenden Abkommen ansteht, kann in der ersten Ländergruppe auf die Erfolge der zweiten Ländergruppe verwiesen werden, was auch den Glauben in die eigenen Fähigkeiten und die Bereitschaft zu weitreichenderen Minderungszielen stärken wird.

 

3. Reaktion auf Klimawandel

Eine Anpassung der Emissionsziele der ersten Gruppe könnte ebenfalls erfolgen, wenn neue Erkenntnisse zum Klimawandel eintreten, etwa in der Weise, dass besonders warme Jahre „unmittelbar“ eine Reduzierung der Emissionsmengen bewirken.

 

4. Geringere Manipulationsanfälligkeit

Auch eine Preisregelung ist mit wirtschaftlichen Anreizen verbunden, zu schummeln. So könnte durch eine unvollständige Erfassung von Emissionen die eigene energieintensive Industrie gefördert werden, die dann vermehrt Exporte vornimmt, womit am Ende Emissionen und auch Einnahmen aus der Emissionsbesteuerung in das exportierende Land verlagert würden. Das gleiche Ergebnis hätten Subventionen oder direkte staatliche Entscheidungen zur Ansiedlung von Emittenten.

Der Anreiz zu Manipulationen ist aber wesentlich weniger direkt als bei einer reinen Mengensteuerung, wo „unterschlagene“ Emissionen unmittelbar an andere Emittenten (in anderen Ländern) verkauft werden können, also direkt Einnahmen des schummelnden Staates entstünden.

Subventionen würden durch die üblichen Regelungen der WTO eingedämmt werden.

 

5. Stromhandel

Beim länderübergreifenden Stromhandel innerhalb der zweiten Ländergruppe sollte das Besteuerungsrecht grundsätzlich am Ort des Stromverbrauchs liegen, nicht am Standort des Kraftwerks. Eine Besteuerung am Ort des Kraftwerks würde nämlich große Anreize bewirken, im fiskalischen Interesse Kraftwerke im eigenen Hoheitsgebiet anzusiedeln Dagegen ist der Ort von Stromverbrauchern weniger beeinflussbar, da die (impliziten) Kosten für Emissionsrechte bzw. Emissionssteuern meist nur einen kleinen Teil der Gesamtkosten umfassen.

Besonders effektiv wäre auch eine kombinierte Lösung, bei der die CO2-Emissionen der Kraftwerke grundsätzlich voll besteuert werden, aber bei Überschreiten der Landesgrenze eine Erstattung der Steuer stattfindet, die sich an den mittleren Emissionen von Kraftwerken bzw. von zusätzlicher Stromerzeugung in der entsprechenden Weltregion bemisst. Das würde also dem System der Mehrwertsteuerrückerstattung bei Exporten ähneln. Das importierende Land würde eine Importsteuer in gleicher Höhe erheben.

Zwischen Ländern der zweiten und der ersten Gruppe würde ein ähnlicher Ausgleich stattfinden wie innerhalb der zweiten Ländergruppe.

Beim Stromhandel innerhalb der ersten Ländergruppe wäre ein Ausgleich dagegen nicht vorgesehen, da dort kein Bedarf dafür besteht: Wenn ein Land zusätzlich Stromexporte betriebt, muss es sich bei festgelegten Emissionskontingenten zusätzliche Zertifikate besorgen, vorzugsweise aus dem Land, das den Strom nun importiert und daher weniger Zertifikate selbst benötigt. Damit entstehen die Erlöse aus der Zertifikatsauktion ebenfalls in dem Land, das den Strom verbraucht, oder jedenfalls sind sie unabhängig von der Menge des Stromhandels; damit gibt es keine zusätzlichen Erlöse als „Belohnung“ für die Kraftwerksansiedlung.

 

6. Weitere emissionsintensive Primärproduktionen

Das für den Stromhandel vorgeschlagene Prinzip ließe sich auch auf weitere emissionsintensive (d.h. meist energieintensive) Primärproduktionen übertragen. Beispielsweise könnte dann eine Grenzbelastung auch bei Produkten wie Aluminium erfolgen. Auf Zwischenprodukte (z.B. Aluminiumfolien) würde derselbe Satz angewendet. Neben Aluminium könnte z.B. Stahl, PVC und Zement einbezogen werden.

Nachdem es sich hierbei meist um eine geringe Anzahl von Primärproduzenten handelt, könnte es aber einfacher sein, bei diesen unmittelbar zu kontrollieren, ob die Pflicht zur Besteuerung der Emissionen eingehalten wird, als einen umfassenden Grenzausgleich einzuführen.

 

7. Länder mit sehr niedrigen Emissionen

Möglicherweise wird eine dritte Ländergruppe von der für die zweite Ländergruppe geltenden Pflicht zur gleichwertigen Emissionsbesteuerung grundsätzlich freigestellt. Dies könnte z.B. für wenig entwickelte Länder mit sehr niedrigen Emissionen pro Kopf gelten. Während der allgemeine Verbrauch der Bevölkerung freigestellt würde, sollte aber wenigstens versucht werden, dort einzelne Verbraucher mit hohen Emissionen bzw. mit hohem Verbrauch an Sekundärenergieträgern in die Besteuerung einzubeziehen. Jedenfalls gilt dies bei exportierenden Unternehmen, wie den vorstehend erwähnten Produzenten von Primärprodukten.

Gelingt dies nicht, ist dort unbedingt ein Grenzausgleich für energieintensive Produkte vorzunehmen.

 

8. Handel mit Ländern ohne Emissionsbegrenzung

Auch bei Handel mit Ländern, die einem Abkommen zur Emissionsbegrenzung nicht beitreten, sind geeignete Verbrauchssteuern beim Import von emissionsintensiv hergestellten Produkten vorzunehmen und ist eine Entlastung beim Export in diese Länder vorzunehmen.

Eine solcher Ausgleich an der Grenze ersetzt dann auch die Freistellung der energieintensiven Industrie von Maßnahmen des Emissionshandels oder von verwandten Belastungen (Energiesteuern, Absatzförderung für erneuerbare Energien).

 

9. Möglicher Nachlauf der Emissionspreise

Die Zertifikatspreise der Ländergruppe 1 müssen nicht unbedingt sofort in eine Besteuerung in der zweiten Ländergruppe umgesetzt werden. Stattdessen könnte ein gewisser Nachlauf vorgenommen werden, der damit auch stärkere Schwankungen der Marktpreise ausgleicht.

Um bei stetig Verschärften Emissionsminderungen zu vermeiden, dass immer die niedrigeren Preise aus den Vorjahren maßgeblich sind, könnten mit einer gewissen Gewichtung auch Future-Preise für Emissionsrechte in Folgejahren in die aktuelle Festsetzung der Emissionssteuern einbezogen werden. Erforderlich ist jedenfalls eine eindeutig festgelegte Berechnungsweise, die möglichst von einer unabhängigen Institution berechnet und somit „vorgegeben“ werden sollte.

Eine gewisse Absenkung der Emissionssteuern gegenüber dem Emissionspreis der Industriestaaten, oder eine vom jeweiligen Emissionsniveau pro Kopf abhängige Absenkung, könnte das Ergebnis von Verhandlungen sein, auch wenn die wirtschaftswissenschaftliche Lehre für einheitliche Kosten sprechen würde.

 

Die Vorteile in vier Sätzen:

1. Zu den Schwellenländern: Wenn es ein Ergebnis gibt, das für alle Beteiligten halbwegs vertretbar ist, kommt darauf an, es diesen auch als angemessen oder als wenigstens annehmbar zu verkaufen.

2. Haben zwei Verhandlungspartner unterschiedliche Erwartungen an künftige Entwicklungen, muss die Lösung so aussehen, dass sie sich jeweils bei der künftigen Entwicklung, an die der jeweilige Verhandlungspartner glaubt, für diesen Verhandlungspartner günstig auswirkt. Im Nachhinein hat dann derjenige, der falsch prognostiziert hat, das Nachsehen.

Bezogen auf die Industriestaaten bedeutet das: Die vorgesehenen Emissionsminderungen müssen so formuliert werden, dass die Stärke der Einschränkungen zunächst nicht so deutlich wird.

 

Zu beidem ein gemeinsames Beispiel:

Angenommen, ein durchsetzbarer Kompromiss sähe so aus, dass bis zu einem bestimmten Zeitpunkt (z.B. im Jahr 2020) die Industrieländer ihre Emissionen um 40% zurücknehmen, die Gesamtheit der Schwellenländer die Emissionen dagegen ab heute stabilisieren, so dass insgesamt (bei ursprünglich etwa gleichen Emissionen jeder Ländergruppe) die Gesamtemissionen beider Gruppen um etwa 20% zurückgehen.

 

Zu  Satz 1: Annehmbarer Eindruck

Dieses Ergebnis (-40% IL/ +0% SL/ -20% ges.) in Form von Emissionszertifikaten festzulegen, würde von den Schwellenländern (SL) vermutlich als ungerecht empfunden werden, weil es die wesentlich höheren Emissionsrechte pro Kopf der Industrieländer (IL) für eine geraume Zeit festschreiben würde, es gleichzeitig den Schwellenländern das (Emissions-) Wachstum verbietet.

Mehr noch könnten sie eine Lösung ablehnen, die bestimmten Industrieländern (z.B. USA, aber auch Deutschland) auch noch besonders hohe Emissionen pro Kopf zubilligt, sie selbst aber zu einer Reduktion zwingt. Dazu kämen noch die Konflikte über die Verteilung des Kuchens zwischen den Schwellenländern!

Wenn man aber den Industrieländern eine ganz ordentliche Reduktion vorgibt, die Schwellenländer in ihrer wirtschaftlichen Entwicklung aber grundsätzlich frei sind, nur eben verpflichtet werden, ihrerseits Emissionssteuern zu erheben, ist das von der Funktionsweise her nicht unmittelbar ungerecht - oder jedenfalls ist die Ungerechtigkeit dahinter nicht mehr so unmittelbar zu erkennen.

Eine Einigung setzt dann aber weiterhin voraus, dass sich die Industrieländer untereinander auf eine bestimmte Verteilung der Emissionsrechte einigen können.

Nun ist es aber offenbar Konsens der alten Industrieländer, dass hohe frühere Emissionen auch zu höheren Emissionen in der Zukunft berechtigen. Die alten Industrieländer untereinander könnten daher eher bereit sein, den großen Emittenten (USA, Deutschland) noch eine Schonfrist einzuräumen. Die Industrieländer untereinander können sich deswegen vielleicht leichter einigen, als wenn dieser Kompromiss sozusagen mit Einzelwerten je Land auch von den Schwellenländern "gegengezeichnet" werden muss.

Wenn das „Cap and Trade“ auf einen Teil der Industriestaaten begrenzt wird (z.B. EU-Länder) und die anderen Industrieländer entweder nur „trade“ oder nur „tax“ betreiben, ohne absolute Grenzen, ist eine Einigung noch leichter.

 

Zu Satz 2: Unterschiedliche Erwartungen

Der zweite Aspekt setzt unterschiedliche Erwartungen voraus. Dies ist aber die Grundlage sehr vieler Geschäfte im Leben, und vielleicht könnte auch gerade dies eine Kompromisslösung am Ende von Verhandlungen ermöglichen.

Die im Beispiel angenommene Festlegung auf minus 40% (beispielsweise bis 2020) könnte der Gruppe der Industrieländer zu weitreichend erscheinen. Vielleicht erwartet man, dass die Schwellenländer ja viel billiger CO2 und andere Emissionen vermindern können. Festgelegt wird also eine Emissionsminderung um 30% in Verbindung mit einer Anpassungsklausel. Die Erwartung der Industrieländer ist es, dass die Schwellenländer ihre Emissionen immerhin um 10% senken werden, wenn sich auch dort die Emissionskosten (durch länderbezogene Steuern) ebenso stark erhöhen, wie es in den Industriestaaten durch die Emissionsrechte der Fall ist. Die Veränderung um -30% (IL) und -10% (SL) ergäben dann auch die Absenkung um 20% insgesamt - in der Erwartung der Industrieländer.

Hier kommt nun die Anpassungsklausel ins Spiel: Wenn die Schwellenländer nun trotzdem keine Senkung der Emissionen aufweisen, sondern sich nur stabilisieren, müssen die Industrieländer (nach der zusätzlich vorgeschlagenen Regel) ihre Emissionen weiter reduzieren, um die Reduktion um 20% insgesamt zu gewährleisten. Dann käme es auch wieder zu dem anfangs angenommenen Ergebnis (-40% IL/ +0% SL/ -20% ges.).

Welche Art der Regelung besser akzeptabel ist, wird auch von den unterschiedlichen Erwartungen der Ländergruppen abhängen. Vielleicht erwarten die Schwellenländer bei sich ein schnelles Wachstum, während die alten Industrieländer eher auf den Status Quo vertrauen. 

Eine Einigung auf feste Quoten würde jedenfalls mit unsymmetrischen Erwartungen scheitern:

Wenn die Lösung (-30% IL/ -10% SL/ -20% ges.) in Form von Emissionsrechten festgelegt würde, und die Schwellenländer glauben, am Markt würde sich dann stattdessen eine Entwicklung mit (-40% IL/ +0% SL/ -20% ges.) einstellen, dann erwarten sie, 10% ihrer Emissionsrechte von den Industrieländern zukaufen zu müssen. Also Ablehnung der Variante mit Emissionsrechten
(-30% IL/ -10% SL/ -20% ges.) bei den Schwellenländern.

Wenn umgekehrt die Industrieländer glauben, gleiche Emissionsrechtspreise würden zu den Werten (-30% IL/ -10% SL/ -20% ges.) führen, sind sie weniger bereit, eine Zertifikatsverteilung von (-40% IL/ +0% SL/ -20% ges.) festzulegen, bei der sie dann umgekehrt 10% ihrer Emissionsrechte von den Schwellenländern zukaufen müssen. Also Ablehnung der Variante mit Emissionsrechten  (-40% IL/ +0% SL/ -20% ges.) bei den Industrieländern.

Die Kombinationslösung (festgelegte, handelbare Emissionsrechte der Industrieländer, Emissionssteuern der Schwellenländer) wird nach den jeweiligen Erwartungen beurteilt. Die Industrieländer erwarten nach den Annahmen dieses Beispiels das Ergebnis (-30% IL/ -10% SL/ -20% ges.) und stimmen dem zu. Die Schwellenländer erwarten das Ergebnis (-40% IL/ +0% SL/ -20% ges.) und stimmen dem ebenfalls zu.

 

Satz 3. Die armen Länder:

Die ärmsten Länder haben kein Geld für zusätzliche Ölimporte, ändern also nicht viel am Ergebnis. So zynisch das ist, aber sie müssen "dankbar" sein, wenn sich überhaupt etwas bewegt. Es bleibt möglich, ihnen Transferzahlungen oder andere Unterstützung der Industrieländer zu geben, evtl. unter der Bedingung, dass sie ebenfalls Emissionssteuern einführen. Aber am Ende kommt es auf diese Gruppe nicht an. Wenn sie einen Vertrag nicht „unterschreiben“, wäre das allenfalls für die Haftung für Klimaschäden von Bedeutung, die dann aber die Unterzeichner wohl für sich im Rahmen ihrer Minderungsverpflichtungen ausschließen werden. Jede weitere Besserstellung der armen Länder (z.B. einheitliche Emissionsrechte pro Kopf, die an die Industriestaaten verkauft werden könnten) erschwert die Verhandlungen zwischen den beiden wichtigeren Emittentengruppen. (Die Grenzen zwischen „armen Ländern“ und Schwellenländern“ sind natürlich fließend, aber am Ende wird es Parteien der Vereinbarung und die übrigen Länder geben.)

 

4. Weitere Anpassungsklausel

Zusammen mit einer Korrekturklausel für die Industrieländer sollte wohl noch eine weitere Regel eingeführt werden, dass ein Schwellenland spätestens dann, wenn es sich bei den Emissionen bis ins Mittelfeld der alten Industrieländer "vorgearbeitet" hat, ebenfalls absoluten Grenzwerten pro Kopf unterworfen würde. Umgekehrt würde ein Industrieland nicht mehr weiter mindern müssen, wenn es eine gewisse untere Grenze unterschritten hat.

 

Zusammengefasst:

zu Satz 1: Die Schwellenländer könnten eine "gleiche Stärke der Anstrengungen" zur Emissionsminderung (ausgedrückt durch gleiche CO2-Preise) besser akzeptieren als "ungleiche Emissionsrechte" - auch wenn das wirtschaftliche Ergebnis dasselbe wäre.

 

zu Satz 2: Wenn für die Minderungsziele für die Industrieländer erst mäßige Zahlenwerte in Form von Emissionsrechten vorgegeben werden (z.B. -30% IL/ -10% SL/ -20% ges.) , die sich durch eine Anpassungsklausel vielleicht noch verschärfen (z.B. auf -40% IL/ +0% SL/ -20% ges.), so könnten die Industrieländer dies besser akzeptieren, als gleich die schärfere Lösung festzulegen, wenn sie Hoffnung haben, die Marktentwicklung würde bei ihnen zu den schwächeren Minderungsziel führen. 

 

Der Verfasser ist Dipl. Ing. (TU München) und Diplom-Ökonom (FernUni Hagen). Seit 20 Jahren ist er an Windenergie-Projekten beteiligt, darunter der Offshore-Windpark Meerwind. Daneben hat er die Baugemeinschaft „Wohnen ohne Auto“ in München Riem initiiert. Mit der Umweltökonomie ist er seit seinem Studium und einer Tätigkeit an der TU Berlin im Fachgebiet Energie- und Rohstoffwirtschaft verbunden. Mit diesem Vorschlag sollen Anregungen für eine internationale Einigung zum Klimaschutz gegeben werden.